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La Cooperazione Penale Internazionale tra Effettività della Giurisdizione e Sovranità Statale

Ambizione globale e fragilità strutturale della giustizia penale internazionale

La cooperazione penale internazionale rappresenta uno degli ambiti in cui emerge con chiarezza la distanza tra le ambizioni del diritto internazionale contemporaneo e la sua effettiva capacità di incidere sulla realtà. L’idea di una giustizia penale capace di superare i confini statali e di perseguire i responsabili dei crimini più gravi si è consolidata nel secondo dopoguerra, trovando nella Corte Penale Internazionale il suo principale punto di arrivo istituzionale. Tuttavia, tale costruzione giuridica si regge su un equilibrio fragile, segnato da una contraddizione strutturale che ne condiziona l’efficacia: l’assenza di un potere coercitivo autonomo a livello internazionale e la conseguente dipendenza dalla sovranità degli Stati.

La Corte Penale Internazionale opera, infatti, in un sistema nel quale l’accertamento della responsabilità penale non è accompagnato da strumenti autonomi di esecuzione. La Corte può emettere mandati di arresto, assumere decisioni vincolanti e condurre procedimenti complessi, ma non dispone di una forza di polizia né di un apparato esecutivo in grado di dare attuazione autonoma alle proprie decisioni. L’effettività della giurisdizione dipende in modo essenziale dalla cooperazione degli Stati membri, i quali conservano il monopolio della forza e la titolarità dei mezzi coercitivi. Ne deriva una forma di giustizia che, pur affermandosi come universale sul piano normativo, resta strutturalmente condizionata nella sua operatività.

Questa impostazione genera una tensione costante tra il carattere vincolante delle decisioni della Corte e la loro concreta attuazione. La prassi dimostra come i mandati di arresto emessi nei confronti di soggetti politicamente o militarmente rilevanti incontrino spesso ostacoli significativi nella fase esecutiva, fino a risultare in alcuni casi del tutto ineffettivi. Il problema non riguarda solo l’adempimento tecnico degli obblighi di cooperazione, ma la natura stessa del sistema: la giustizia penale internazionale opera entro un ordinamento privo di un centro di comando coercitivo, nel quale l’esecuzione delle decisioni dipende da valutazioni politiche degli Stati.

 

 

Ineffettività dei mandati e condizionamento politico dell’esecuzione

Emblematico, in tal senso, è il fenomeno dei mandati di arresto non eseguiti. I recenti provvedimenti adottati nei confronti di leader politici di primo piano, come quelli emessi contro Vladimir Putin nel 2023 e contro Benjamin Netanyahu nel 2024 mostrano chiaramente i limiti del sistema.[1] In entrambi i casi, le decisioni della Corte non hanno prodotto effetti immediati sul piano operativo, evidenziando come l’efficacia della giustizia internazionale sia subordinata alla disponibilità degli Stati a darvi esecuzione.

La ragione di tale inefficacia, come sopra accennato, risiede nel fatto che l’esecuzione dei mandati dipende integralmente dalla volontà degli Stati. Il funzionamento dei tribunali internazionali riflette inevitabilmente gli equilibri di potere tra i Paesi che li hanno istituiti, i quali tendono a preservare margini di sovranità tali da evitare che le decisioni giudiziarie possano ritorcersi contro di essi. Da ciò deriva un’applicazione spesso selettiva del diritto internazionale penale, frequentemente descritta come una forma di “giustizia dei vincitori”, che alimenta la percezione di un sistema condizionato da logiche politiche, più che da criteri strettamente giuridici.[2]

L’esperienza storica conferma questa dinamica. I momenti di maggiore efficacia della giustizia penale internazionale si sono verificati in contesti caratterizzati da un forte sostegno politico, come nei processi di Norimberga e Tokyo o nei tribunali ad hoc per l’ex Jugoslavia e il Ruanda negli anni Novanta. In tali circostanze, la convergenza degli interessi delle grandi potenze ha consentito non solo l’accertamento delle responsabilità, ma anche l’effettiva esecuzione delle sentenze. Al contrario, quando questo sostegno viene meno, l’azione delle corti internazionali tende a indebolirsi significativamente.

In questo contesto si colloca anche il caso del generale libico Almastri, che ha riportato al centro del dibattito giuridico la distanza tra obblighi internazionali e prassi statale. Almasri è stato arrestato in Italia, a Torino, il 19 gennaio 2025, in esecuzione di un mandato della CPI per crimini di guerra e crimini contro l’umanità in Libia. Tuttavia, due giorni dopo, il 21 gennaio 2025, è stato rilasciato e rimpatriato in Libia su un aereo di Stato italiano, senza che la CPI ne fosse informata.[3] La vicenda ha sollevato interrogativi rilevanti sulla corretta applicazione degli obblighi di cooperazione e sul ruolo delle autorità nazionali nella gestione delle richieste provenienti dalla Corte, evidenziando ancora una volta come l’effettività della giustizia internazionale dipenda dalle scelte degli Stati.[4] In tale contesto, la Corte d’Appello di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 11 e 13 della Legge 237/2012, che disciplina la cooperazione dell’Italia con la CPI, evidenziando come l’attuale normativa possa conferire al Ministro della Giustizia un controllo discrezionale sulle richieste della Corte, potenzialmente ostacolando l’adempimento degli obblighi internazionali.[5] Si evidenzia, inoltre, la perdurante assenza di una normativa sostanziale italiana in materia di crimini internazionali, nonostante il progetto di Codice dei crimini internazionali del 2022.[6]


Il ruolo dell’Unione europea e l’evoluzione della cooperazione giudiziaria penale

Alla radice di tali criticità si colloca un problema strutturale del diritto internazionale contemporaneo: l’assenza di un sistema coercitivo centralizzato. L’ordinamento internazionale si fonda su un modello essenzialmente orizzontale, nel quale gli Stati sono contemporaneamente destinatari e garanti delle norme, ma conservano la piena titolarità del potere di esecuzione. In questo senso, la Corte Penale Internazionale non rappresenta un’autorità sovraordinata dotata di poteri propri, bensì un’istituzione che opera attraverso la cooperazione degli Stati, i quali restano decisivi nella fase attuativa. Questa impostazione determina un limite intrinseco all’effettività della giustizia penale internazionale, che non dipende unicamente dalla qualità delle norme, ma dalla loro capacità di essere concretamente eseguite.[7]

Un ruolo rilevante in questo quadro è svolto dall’Unione europea, che ha progressivamente sviluppato un sistema avanzato di cooperazione giudiziaria tra Stati membri. L’Unione non si sostituisce alla giurisdizione internazionale, ma interviene come livello intermedio di coordinamento, volto a rendere più efficiente la circolazione delle decisioni giudiziarie e la collaborazione tra autorità nazionali.

Strumenti come il principio del mutuo riconoscimento e il funzionamento di Eurojust hanno contribuito a rafforzare la capacità degli Stati membri di agire congiuntamente in materia penale, riducendo le difficoltà derivanti dalla frammentazione degli ordinamenti nazionali.[8] Eurojust, in particolare, svolge una funzione di coordinamento operativo nelle indagini transfrontaliere, facilitando lo scambio di informazioni e il raccordo tra procure nazionali in casi complessi che coinvolgono più ordinamenti. L’istituzione di Eurojust risponde all’esigenza di superare le difficoltà operative derivanti dalla frammentazione degli ordinamenti giuridici nazionali, offrendo una sede stabile di cooperazione tra magistrati e autorità investigative degli Stati membri. La sua funzione non è quella di sostituirsi alle giurisdizioni nazionali, ma di facilitarne il dialogo, contribuendo alla risoluzione dei conflitti di giurisdizione e al coordinamento delle indagini.[9]

Il percorso che ha condotto alla creazione di Eurojust si inserisce nell’evoluzione più ampia dell’Unione europea, che solo progressivamente ha riconosciuto la cooperazione giudiziaria come obiettivo strategico. In origine, infatti, l’integrazione europea era prevalentemente orientata alla dimensione economica, mentre la cooperazione in materia penale rimaneva ai margini del processo di integrazione. È solo a partire dagli anni Novanta, con l’istituzione della struttura a tre pilastri e, successivamente, con il Trattato di Amsterdam e il Consiglio europeo di Tampere del 1999, che si afferma l’esigenza di costruire uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia.


Limiti strutturali della cooperazione penale europea e persistente centralità della sovranità statale

L’evoluzione del sistema europeo di cooperazione giudiziaria trova il proprio consolidamento nel Trattato di Lisbona, che ha definitivamente inserito la cooperazione giudiziaria penale tra le competenze dell’Unione, pur nel rispetto del principio di attribuzione e delle prerogative degli Stati membri.

Nonostante i progressi compiuti, il sistema della cooperazione penale europea continua ad essere caratterizzato da limiti strutturali. In particolare, l’assenza di un vero e proprio diritto penale europeo e di una procedura penale uniforme impedisce la piena realizzazione di uno spazio giuridico unitario. Le differenze tra gli ordinamenti nazionali rappresentano ancora un ostacolo significativo all’integrazione, rendendo la cooperazione un processo fondato sul coordinamento piuttosto che sull’unificazione. In questo quadro, strumenti come il mutuo riconoscimento e il reciproco affidamento consentono di avvicinare sistemi giuridici differenti senza, però, giungere a una loro completa armonizzazione.

In questo quadro, Eurojust assume una funzione essenziale, ma non risolutiva: esso costituisce uno strumento avanzato di coordinamento, capace di migliorare l’efficienza delle indagini e di rafforzare la collaborazione tra gli Stati membri, ma non è in grado di superare i limiti strutturali derivanti dalla natura ancora prevalentemente statale del diritto penale. La sua azione si inserisce in un sistema che, pur evolvendo verso forme più avanzate di integrazione, resta fondato su un modello orizzontale di cooperazione.

Il conflitto in Ucraina ha rappresentato un momento particolarmente significativo di emersione delle dinamiche proprie della cooperazione penale internazionale. Le indagini avviate dalla CPI sui possibili crimini commessi nel contesto del conflitto hanno dato luogo a una stretta interazione tra il livello internazionale e quello europeo, favorendo un rafforzamento delle forme di cooperazione investigativa e del sostegno logistico e informativo alle attività della Corte sotto la guida del Procuratore Karim Khan. Tale evoluzione ha confermato il ruolo dell’Unione europea quale moltiplicatore operativo della giustizia internazionale, pur senza incidere sul problema strutturale dell’esecuzione.

 

Conclusioni

La cooperazione penale internazionale nell’Unione europea si colloca all’interno di un sistema che ha raggiunto un elevato grado di sofisticazione normativa e organizzativa, ma che continua a scontrarsi con un persistente deficit di effettività. La Corte Penale Internazionale rappresenta il tentativo più avanzato di costruire una giustizia penale globale, capace di perseguire i responsabili dei crimini più gravi indipendentemente dai confini statali. Tuttavia, la sua operatività resta inevitabilmente subordinata alla volontà degli Stati, i quali mantengono il controllo dei principali strumenti coercitivi.

L’Unione europea contribuisce in modo significativo al rafforzamento della cooperazione giudiziaria e al miglioramento dell’efficienza investigativa, soprattutto attraverso strumenti di coordinamento come Eurojust e mediante il progressivo consolidamento del principio del mutuo riconoscimento. Nonostante ciò, il sistema europeo non riesce ancora a superare completamente i limiti derivanti dalla frammentazione degli ordinamenti nazionali e dalla persistente centralità della sovranità statale. La cooperazione rimane infatti fondata su un modello prevalentemente orizzontale, nel quale gli Stati continuano a svolgere un ruolo decisivo tanto nell’attività investigativa quanto nell’esecuzione delle decisioni giudiziarie.

La tensione tra universalismo della giustizia e sovranità degli Stati continua dunque a rappresentare il tratto distintivo e irrisolto del diritto penale internazionale contemporaneo. Da un lato emerge l’esigenza di garantire una risposta giuridica comune ai crimini internazionali; dall’altro permane una struttura dell’ordinamento internazionale fondata sulla cooperazione volontaria degli Stati. Il risultato è un sistema che oscilla costantemente tra l’affermazione di principi universalistici e la realtà di una loro applicazione selettiva, frammentata e spesso condizionata da equilibri politici.


[1]Redazione Euronews, Fact-checking: che poteri ha la Corte penale internazionale per eseguire i suoi mandati di arresto?, in Euronews My Europe, aprile 2025.

[2] Fornasari, Giustizia di Transizione e Diritto Penale.

[3] M. Caianiello, C. Meloni, Caso Almasri: una discutibile interpretazione della legge di cooperazione dell’Italia con la CPI ha portato alla scarcerazione del primo ricercato arrestato sul suolo europeo nell’ambito delle indagini in Libia, in Sistema Penale, 24 gennaio 2025.

[4] M. Crippa, Per la Corte penale internazionale l’Italia ha violato gli obblighi di cooperazione per via della mancata consegna del leader libico Almasri, in Sistema Penale, 17 ottobre 2025.

[5] M. Caianiello, C. Meloni, Caso Almasri: una discutibile interpretazione della legge di cooperazione dell’Italia con la CPI ha portato alla scarcerazione del primo ricercato arrestato sul suolo europeo nell’ambito delle indagini in Libia, in Sistema Penale, 24 gennaio 2025.

[6] Sulla (perdurante?) necessità di un adeguamento della legislazione interna in materia di crimini internazionali ai sensi dello statuto della corte penale internazionale.

[7] L. Mellace, Il diritto internazionale tra idealità ed effettività: alcune questioni controverse, in Dirittifondamentali.it, n. 2/2023.

[8] Redazione Europarl, Spazio di libertà, sicurezza e giustizia: le basi della cooperazione giudiziaria UE, in Note sintetiche sull\'Unione europea, aprile 2024.

[9] Europa.eu, Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust).

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